Jurisprudência

Em Consulta, TCE-PR esclarece vedações a operações de crédito em final de mandato

Nos termos do artigo 52, inciso VII, da Constituição Federal (CF/88) e do artigo 32, parágrafo 1º, inciso III, da Lei Complementar (LC) nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre os limites globais e condições para contratação de operações de crédito por parte da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Inclusive, essa competência fora exercida com a edição da Resolução nº 43/01 do Senado e alterações posteriores, que é a norma jurídica aplicável a tal modalidade de obtenção de receita.

Nos exatos termos do artigo 15 da Resolução nº 43/01 do Senado, é vedada a contratação de operações de crédito nos 120 dias anteriores ao final do mandato dos governadores e prefeitos, salvo para refinanciamento da dívida mobiliária e para operações de crédito autorizadas pelo Senado, ou pelo Ministério da Fazenda em nome do Senado.

Vale ressaltar que, no caso singular de operação de crédito por antecipação de receita (ARO), tanto a LRF (artigo 38, inciso IV, ?b'), como a Resolução nº 43/01 do Senado (artigo 15, parágrafo 2º), proíbem expressamente sua realização no último ano de mandato do presidente, governador ou prefeito.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Cantagalo (Região Centro-Sul), por meio da qual questionou a possibilidade de autorização de operação de crédito pela câmara municipal nos dois quadrimestres que antecedem o fim do mandato; e se seria cabível aplicar o disposto no artigo 42 da LRF como restrição absoluta para qualquer obrigação de crédito contraída pela administração nos últimos dois quadrimestres do ano eleitoral.

 

Instrução do processo

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que não é cabível aplicar as disposições do artigo 42 da LRF como restrição absoluta para qualquer obrigação de crédito contraída pela administração nos últimos dois quadrimestres do ano eleitoral, uma vez que, nos termos da jurisprudência do Tribunal, a norma aplicável é a contida na Resolução nº 43/01 do Senado, que disciplina especificamente as operações de crédito e prevê prazo diferente daquele previsto no artigo 42 da LRF.

A CGM ressaltou que há vedação, na própria Resolução nº 43/01, que impede que se faça contratação de operação de crédito por ARO no último ano de exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) salientou que compete ao Senado dispor sobre os limites globais e condições para contratação de operações de crédito por parte de União, estados, DF e municípios; e que essa competência foi exercida com a edição da Resolução nº 43/01 e alterações posteriores.

O MPC-PR frisou que no caso da singular operação de crédito por ARO, tanto a LRF como a Resolução nº 43/01 proíbem expressamente sua realização no último ano de mandato presidente, governador ou prefeito.

 

Legislação e jurisprudência

O inciso VII do artigo 52 da CF/88 dispõe que compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal.

O inciso III do artigo 29 da LRF define operação de crédito como um compromisso financeiro assumido em razão de mútuo; abertura de crédito; emissão e aceite de título; aquisição financiada de bens; recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços; arrendamento mercantil; e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O parágrafo 1º desse artigo estabelece que também se equipara à operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da federação.

O artigo 32 dessa lei complementar, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, fixa que o Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

O inciso III do parágrafo 1º desse artigo expressa que o ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento à observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal.

O artigo 37 da LRF dispõe que se equiparam a operações de crédito e estão vedados a captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; o recebimento antecipado de valores de empresa em que o poder público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

A alínea ?b' do inciso IV do artigo 38 da LRF dispõe que a operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro, cumprirá as exigências mencionadas no artigo 32 e estará proibida no último ano de mandato do presidente, governador ou prefeito.

O artigo 42 da LC 101/00 estabelece que é vedado ao titular de poder ou órgão referido no artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

O artigo 3º da Resolução nº 43/01 do Senado Federal fixa que constituem operações de crédito os compromissos assumidos com credores situados no país ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que se equiparam a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o poder público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito; e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento posterior de bens e serviços.

O parágrafo 2º do artigo 3º da Resolução nº 43/01 do Senado Federal expressa que não se equiparam a operações de crédito a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do mesmo estado, Distrito Federal ou município; e o parcelamento de débitos preexistentes junto a instituições não financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da dívida consolidada líquida. 

O artigo 15 da Resolução nº 43/01 do Senado Federal estabelece que é vedada a contratação de operação de crédito nos 120 dias anteriores ao final do mandato do chefe do Poder Executivo do estado, do Distrito Federal ou do município.

Os incisos I e II desse artigo fixam como exceção à vedação o refinanciamento da dívida mobiliária; e as operações de crédito autorizadas pelo Senado Federal ou pelo Ministério da Fazenda, em nome do Senado Federal, no âmbito dessa resolução, até 120 dias antes do final do mandato do chefe do Poder Executivo.

O parágrafo 2º do artigo 15 da Resolução nº 43/01 do Senado Federal dispõe que, no caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada no último ano de exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.

O Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) atesta as principais características das operações de crédito: envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente; pressupõem a existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e referem-se ao diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.

O Acórdão nº 1285/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 382383/20) dispõe que o simples parcelamento de uma compra não configura, de forma automática e obrigatoriamente, uma relação jurídica de operação de crédito, que tem seu conceito expresso no inciso III do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo parágrafo 1º fixa que a ela se equipara o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da federação.

Assim, não é qualquer operação que envolva a antecipação de recursos que deve ser considerada como operação de crédito, pois o preciso significado da expressão "outras operações assemelhadas" é o de que as operações de crédito podem aparecer sob outra roupagem jurídica. Os elementos constituidores desse tipo de operação deverão, necessariamente, estar presentes para que se possam aplicar os limites, vedações e condições previstos na LRF.

Ainda de acordo com essa decisão com força normativa, para a configuração de uma operação de crédito, devem estar presentes os aspectos enumerados no Manual de Demonstrativos Fiscais elaborado pela STN. Portanto, a operação deve envolver o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente.

Além disso, deve pressupor a existência de risco de não adimplemento de obrigações, o que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e deve haver o diferimento no tempo, pois, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens ou a prestação de serviços que terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.

 

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, contextualizou que a dúvida do consulente decorreu da aparente divergência entre os prazos previstos no artigo 42 da LRF e no artigo 15 da Resolução nº 43/01 do Senado, no que diz respeito à contratação de operações de crédito. Ele esclareceu que a própria de LRF, em seu artigo 32, parágrafo 1º, inciso III, disciplina que, no que concerne à realização das operações de crédito, o ente interessado observará os limites e as condições fixadas pelo Senado Federal.

Camargo explicou que esse dispositivo decorre de previsão constitucional, que estabelece como competência privativa do Senado dispor sobre as operações de crédito. Assim, ele afirmou que, em respeito ao preceito constitucional e ao princípio da especialidade, é a Resolução nº 43/01 do Senado a norma jurídica aplicável.

Assim, o conselheiro considerou que a aplicação das disposições do artigo 42 da LRF não pode servir como restrição absoluta para qualquer obrigação de crédito contraída pela administração, pois é a Resolução nº 43/01 do Senado que disciplina as operações de crédito.

Portanto, o relator concluiu que é vedada a contratação de operações de crédito nos 120 dias anteriores ao final do mandato dos governadores e prefeitos, salvo para refinanciamento da dívida mobiliária; e operações de crédito autorizadas pelo Senado Federal, ou pelo Ministério da Fazenda em nome do Senado, até 120 dias antes do final dos respectivos mandatos.

Em relação às operações de crédito por antecipação de receita, Camargo entendeu que é vedada sua realização no último ano de mandato do presidente, governador ou prefeito, nos termos do artigo 38, inciso IV, alínea "b" da LRF e do artigo 15, parágrafo 2º, da Resolução nº 43/01 do Senado.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 11/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 18 de junho. A decisão está expressa no Acórdão nº 1541/25, disponibilizado em 1º de julho, na edição nº 3.473 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O processo transitou em julgado em 10 de julho.

 

Serviço

Processo nº:	508071/24
Acórdão nº	1541/25 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Cantagalo
Relator:	Conselheiro Fabio de Souza Camargo

 

Autor: Diretoria de Comunicação SocialFonte: TCE/PR