Jurisprudência

Em Consulta, TCE-PR esclarece execução de emendas impositivas em ano eleitoral

Embora a Lei nº 9.540/97 (Lei das Eleições) não tipifique a execução de emendas parlamentares impositivas como conduta vedada no período eleitoral, a execução dessa modalidade de despesa orçamentária condiciona-se ao atendimento das regras de observância obrigatória fixadas na Constituição Federal e à observância das normas previstas nas respectivas leis orgânicas municipais, quando houver disciplina sobre a execução obrigatória e limites de restos a pagar.

Outras condicionantes são a previsão e autorização na Lei Orçamentária Anual (LOA), com a devida compatibilidade dos gastos com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas da administração pública definidas no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de modo que haja aderência da finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico local; a destinação de recursos, nos moldes do artigo 26 da Lei Complementar (LC) nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) e dos artigos 12 e 16 a 19 da Lei Federal nº 4.320/64 (Lei da Contabilidade Pública), sem que configure distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública - conduta vedada pelo parágrafo 10 do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/97.

Conforme já decidido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), por meio do  Acórdão nº 683/25 - Tribunal Pleno (Consulta nº 402460/24), a execução de emendas que envolvam distribuição gratuita de bens ou benefícios, ainda que previstas no orçamento, é vedada durante o ano eleitoral, inclusive quando inscritas em restos a pagar, salvo nos casos excepcionados pela própria norma eleitoral: programas contínuos em execução orçamentária anterior e situação de emergência ou de calamidade pública.

Além disso, é dever do Poder Executivo municipal assegurar que a execução das emendas impositivas observe critérios de transparência, rastreabilidade e aderência a políticas públicas, na linha do que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7697/DF.

As emendas parlamentares impositivas municipais iniciadas no exercício anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral, desde que sua execução esteja formalizada por meio da inscrição válida em Restos a Pagar, nos termos do artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal, e os valores estejam dentro dos limites percentuais fixados tanto pela norma constitucional quanto, quando aplicável, pela Lei Orgânica do município.

Outras condições para que seja possível essa concretização é que estejam atendidas todas as condicionantes constitucionais e legais previstas, especialmente quanto à vinculação a políticas públicas constantes da LDO; à previsão orçamentária e à existência de plano de trabalho quando houver repasse a entidades privadas; e, sobretudo, não envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, o que é vedado expressamente pelo parágrafo 10 do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/97, salvo nas hipóteses excepcionais ali previstas.

A data limite para execução das despesas oriundas de emendas impositivas inscritas em Restos a Pagar, conforme facultado pelo artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal, observados os respectivos percentuais fixados no dispositivo, é o final do exercício seguinte ao término de vigência da LOA em que a despesa foi originalmente autorizada, excetuando-se, no ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios.

Esta é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Ponta Grossa, por meio da qual questionou sobre a possibilidade de transferência de recursos por meio de emendas parlamentares impositivas em ano eleitoral.

 

Instrução do processo

A então Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR lembrou que é necessário que a Lei Orgânica municipal preveja critérios e formas de execução das emendas parlamentares individuais impositivas, seguindo o texto constitucional.

A CGM afirmou que é dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares.

A unidade técnica ressaltou que não há vedação no ano eleitoral para a execução das despesas decorrentes das emendas impositivas; mas o Poder Executivo deve tratar essas despesas com total transparência, para que tanto a população quanto os candidatos ao pleito eleitoral possam acompanhá-las.

A CGM destacou que, se o gestor municipal não puder cumprir as emendas individuais devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não incorrerá em descumprimento do orçamento, considerando a impossibilidade de execução das emendas em razão da legislação vigente.

A unidade técnica salientou que, no caso de emendas que envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios sem contrapartida, ainda que compatível tal destinação com as previsões da LDO e observado o artigo 26 da LRF, o gestor deve estar atento às proibições estabelecidas no parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/97. Além disso, alertou que, se o gestor realizar transferências ou distribuições que possam ser consideradas como violação a vedação contida na Lei nº 9.504/97, ele poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do mandato.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) afirmou que as emendas parlamentares municipais iniciadas no exercício anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral por meio da inscrição de restos a pagar, desde que observado o limite fixado no artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal e não envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios.

O órgão ministerial acrescentou que a data limite para execução das despesas oriundas de emendas impositivas inscritas em Restos a Pagar, observados os percentuais fixados pelo artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal, é o final do exercício seguinte ao término de vigência da LOA em que a despesa foi originalmente autorizada.

 

Legislação e jurisprudência

O artigo 165 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

O parágrafo 10 desse artigo estabelece que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à população.

O parágrafo seguinte (11) fixa que o disposto no parágrafo 10 desse artigo, nos termos da LDO, subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais; não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; e aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

O artigo 166 da CF/88 expressa que os projetos de lei relativos ao PPA, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

O parágrafo 9º desse artigo prevê que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida (RCL) do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

O parágrafo seguinte (9º-A) dispõe que, do limite a que se refere o parágrafo 9º desse artigo, 1,55% caberão às emendas de deputados; e 0,45% às de senadores.

O parágrafo 11 do artigo 166 da CF/88 estabelece que é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o parágrafo 9º desse artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no parágrafo 9º do artigo 165 da Constituição, observado o disposto no parágrafo 9º-A desse artigo.

O parágrafo 17 do artigo 166 da CF/88 dispõe que os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos parágrafos 11 e 12 desse artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% da RCL do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais; e até o limite de 0,5%, para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de estado ou do Distrito Federal.

O parágrafo 19 do artigo 166 da CF/88 fixa que se considera equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no parágrafo 9º-A desse artigo.

A alínea "a" do inciso VI do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 expressa é proibido, nos três meses que antecedem o pleito, realizar transferência voluntária de recursos da União aos estados e municípios, e dos estados aos municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública.

O parágrafo 10 desse artigo prevê que, no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

O artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na LDO e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

O artigo 12 da Lei Federal nº 4.320/64 classifica a despesa em categorias econômicas, divididas entre despesas correntes (despesas de custeio e transferências correntes) e despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e transferências de capital); e apresenta as definições de cada uma dessas categorias.

O artigo 16 da Lei da Contabilidade Pública estabelece que, fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

O parágrafo único desse artigo fixa que o valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

O artigo seguinte (17) expressa que somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções.

O artigo 18 da Lei 4.320/64 dispõe que a cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do estado, do município ou do Distrito Federal.

O parágrafo único desse artigo estabelece que se consideram, igualmente, como subvenções econômicas, as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; e as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

O artigo seguinte (19) fixa que a Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

A Lei Federal nº 13.019/14 estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil.

O Acórdão nº 683/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 402460/24) fixa que, em ano eleitoral, o gestor não deve cumprir as emendas impositivas do Poder Legislativo que não comportem contrapartida por parte dos beneficiários, com características de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios. Caso contrário, poderá incorrer na vedação prevista no parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), ainda que exista previsão orçamentária para tanto.

O acórdão expressa que, nos termos do parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, é proibida a execução de programas sociais por agentes públicos durante ano eleitoral, exceto em situações de calamidade pública, estado de emergência ou continuidade de programas que já estavam em execução no exercício anterior.

Essa vedação objetiva tanto a proteção da igualdade de condições no pleito eleitoral como a prevenção do uso indevido da máquina pública para fins eleitorais. Por este motivo, a execução das emendas que tenham aquelas características deve ser evitada, a menos que seja comprovada sua compatibilidade com os programas contínuos, atendendo também aos critérios de transparência e legalidade.

Esse acórdão menciona que não se legitima a transferências de recursos públicos a entidades privadas sem a prévia observância aos preceitos da Lei da Contabilidade Pública - artigos 12 e 16 a 19 - e ao disposto no artigo 26 da LRF, sendo necessária, ainda, a aderência da finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico da LDO local.

Na hipótese de celebração de termo de fomento ou de colaboração para consecução de uma determinada política pública, é necessária a prévia estipulação de um plano de trabalho, em consonância ao disposto na Lei Federal nº 13.019/14.

O acórdão também estabelece que é responsabilidade do gestor, antes do cumprimento de qualquer ementa impositiva, aferir se foi observado o percentual mínimo que necessariamente deve ser destinado às ações em saúde, assim como o percentual em despesas de capital; e, ainda, a compatibilidade da destinação aos programas previamente definidos na LDO e a existência de prévia lei autorizativa para a concessão de subvenção social, conforme as disposições do artigo 26 da LRF, observada a Lei nº 4.320/64.

Portanto, se o gestor não puder cumprir as emendas individuais devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não incorrerá em descumprimento do orçamento,

Assim, se o gestor realizar transferências ou distribuições que possam ser consideradas como violação à vedação contida na Lei nº 9.504/97, ele poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do mandato.

Em 3 de dezembro de 2024, no recente julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 854, o ministro Flávio Dino, do STF, analisou novamente a questão das emendas impositivas. Nessa oportunidade, ele reiterou o seu entendimento já firmado nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) números 7688, 7659 e 7697, especialmente em relação às emendas individuas. Ele reforçou o condicionamento da liberação de recursos à apresentação e aprovação prévias de planos de trabalho registrados em plataforma específica como uma medida indispensável para assegurar a compatibilidade das emendas com os instrumentos de planejamento e controle orçamentário, especialmente o PPA e a LDO.

Nessa oportunidade, o ministro do STF também reforçou que a exigência de planos de trabalho, claros e aprovados, assegura que a aplicação dos recursos oriundos das emendas impositivas não apenas cumpra a legislação, mas também observe as diretrizes e limites fixados na LDO, protegendo o erário de aplicações inadequadas ou desconformes aos princípios constitucionais da eficiência, moralidade e legalidade.

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) já decidira que nas condutas vedadas previstas nos artigos 73 a 78 da Lei das Eleições imperam os princípios da tipicidade e da legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previsto na lei.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, reiterou o teor do Acórdão nº 683/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR para as hipóteses de execução de emendas parlamentares em período eleitoral, destinadas à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios. No entanto, ele afirmou que a Consulta do Município de Ponta Grossa é mais genérica, abrangendo qualquer modalidade de destinação de recursos previstos em emendas parlamentares impositivas municipais, hipótese que não se restringe àquela questionada na Consulta anterior.

Camargo explicou que, conforme a jurisprudência consolidada do TSE, a vedação prevista no artigo 73 deve ser interpretada de forma estrita, sem ampliações por analogia que possam restringir indevidamente a atuação legítima do gestor.

O conselheiro lembrou que o objetivo da norma eleitoral é impedir condutas que possam caracterizar abuso de poder político ou econômico, não se destinando a inviabilizar a execução de políticas públicas ou de emendas parlamentares obrigatórias. Ele destacou que a interpretação da norma eleitoral deve se dar sob a luz dos princípios constitucionais da legalidade e segurança jurídica.

O relator ressaltou que a imposição de sanções eleitorais e administrativas, como cassação de mandato ou inelegibilidade, exige fundamento legal claro e inequívoco, não se admitindo interpretações extensivas que possam restringir a liberdade administrativa do gestor ou comprometer o mandato parlamentar de forma desproporcional.

Camargo relatou que, embora não haja proibição expressa para a execução das despesas decorrentes de emendas parlamentares impositivas durante ano eleitoral, é imprescindível que a administração pública assegure plena publicidade sobre essas despesas, permitindo o acompanhamento por parte da sociedade e dos envolvidos no processo eleitoral.

O conselheiro explicou que as emendas parlamentares de natureza impositiva têm execução obrigatória, desde que observados os estritos termos constitucionais. Entretanto, ele frisou que, caso se verifique que a escolha das emendas a serem executadas tenha ocorrido de forma a beneficiar diretamente determinado candidato ou partido político, o chefe do Poder Executivo poderá ser responsabilizado pela Justiça Eleitoral, por violação aos princípios da impessoalidade e da legalidade.

O relator enfatizou que a jurisprudência do TCE-PR já firmou o entendimento de que o cumprimento de emendas impositivas que tenham por objeto a entrega gratuita de bens ou benefícios não deve ser realizado durante o ano eleitoral, salvo se puder ser claramente demonstrado que tais ações fazem parte de programas contínuos, com previsão em lei anterior e execução já em curso.

Camargo salientou que, na hipótese em que as emendas impositivas tenham previsão na LOA, sua execução em ano eleitoral, inclusive nos três meses anteriores ao pleito, não tem vedação legal, desde que não esteja presente o elemento de voluntariedade e não se trate de distribuição de bens com finalidade assistencial ou promocional.

O conselheiro mencionou que a execução de emendas impositivas deve sempre respeitar os limites legais impostos pela Lei Federal nº 4.320/64, especialmente os artigos 12 e 16 a 19, que tratam da destinação de recursos públicos, bem como o artigo 26 da LRF, que impõe condicionantes como a prévia autorização legislativa e a vinculação a programas de governo previstos na LDO.

O relator entendeu que, em se tratando de parcerias com organizações da sociedade civil, como entidades privadas sem fins lucrativos, a celebração de termos de fomento ou de colaboração exige a observância rigorosa da Lei nº 13.019/14, ou de qualquer regramento aplicável para outras hipóteses de vínculos do poder público com a esfera privada, com a apresentação de plano de trabalho previamente aprovado, objetivos claros e avaliação de resultados. Ele frisou que a observância desses requisitos é indispensável para garantir a legalidade, a transparência e o controle da aplicação dos recursos.

Camargo também afirmou que cumpre ao gestor municipal analisar previamente se estão sendo observados os percentuais mínimos constitucionais e legais destinados à saúde e à educação; e verificar se há equilíbrio entre despesas correntes e de capital, conforme determina a LRF.

O conselheiro ressaltou, ainda, que se o gestor municipal, no exercício da sua função, constatar que determinada emenda impositiva não pode ser executada em razão das vedações legais do período eleitoral, ou por ausência dos requisitos de legalidade e compatibilidade com as políticas públicas previamente aprovadas, não se configurará descumprimento do orçamento. Ele orientou que, nessa hipótese, trata-se de atuação legítima e prudente, alinhada aos princípios constitucionais da moralidade, legalidade e impessoalidade.

Assim, o relator concluiu que é possível a concretização das emendas parlamentares em ano eleitoral, com todas as considerações acima abordadas.

Finalmente, Camargo alertou que o prazo final para a utilização dos recursos referentes a emendas impositivas que tenham sido inscritas como Restos a Pagar é até o fim do exercício financeiro seguinte ao da expiração da LOA que autorizou originalmente a despesa.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 17/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 11 de setembro. O Acórdão nº 2563/25 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 25 de setembro, na edição nº 3.534 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

 

Serviço

Processo nº:	104892/24
Acórdão nº	2563/25 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Ponta Grossa
Relator:	Conselheiro Fabio de Souza Camargo

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR